1923-1980 YILLARI ARASINDA TÜRKİYE EKONOMİSİ
1920'lerden günümüze kadar Türkiye ekonomisi tarihini incelerken üç iktisat kongresinin de ekonomi politikalarında önemli değişimlerin yaşandığı dönemlerin başlarına rastladığı gözlenmektedir. Bu açıdan iktisat kongrelerinin ekonomik hayata yön verme işlevleri olmuştur.
Birinci İktisat Kongresinin düzenlendiği 17 Şubat 1923 tarihinde, Kurtuluş Savaşından galip olarak çıkan Türkiye, iktisadi açıdan Osmanlı İmparatorluğundan devraldığı "Duyunu Umumiye" ile karşı karşıya kalan, halkın büyük çoğunluğu fakir ve eğitimsiz, sanayi kuruluşları yok denecek kadar az ve sermaye birikiminden yoksun, geri kalmış bir ülke konumundaydı. Bu Kongrenin ortaya konulan fikirler açısından o dönemin Türkiye ekonomisini yeniden inşa etmede büyük katkıları olmuştur.
1981 yılında düzenlenen İkinci İzmir İktisat Kongresi ise, iktisadi ve siyasi bunalımların gözlendiği, iktisadi olarak içe dönük sanayileşmenin yarattığı bunalımların biriktiği ve hemen ardından bu alanlarda büyük değişimlerin gözlendiği bir dönemde düzenlenmiştir.
21. yüzyıla girmekte olan dünyada gözlenen siyasi ve teknolojik değişim rüzgarları içerisinde, 1992 yılında düzenlenen Üçüncü İzmir İktisat Kongresi, bu değişim ortasında olan ve coğrafi açıdan etrafında siyasi çalkalanmaların gözlendiği Türkiye için, iktisadi açıdan gelecek yüzyıla hazırlanmada, hedefleri belirlemede, kamu ve özel kesimin fikirlerini ortaya koymada önemli bir yere önemli bir yere sahiptir.
Birinci Dünya Savaşından 5 yıl sonra, dünyanın kendine bir düzen vermeye çalıştığı uluslararası konjonktürde toplanan Birinci İktisat Kongresi, daha çok içerdeki dengeleri tesis etmeye ve iktisadi yapıyı oluşturmaya yönelikti.
Kongrede sanayici, tüccar, çiftçi, işçi "murahhaslarının" oldukça çekişmeli ve kulisli bir çalışma ortamından sonra, ana sektörler itibariyle belirlenen "Misak-ı İktisadi Esasları" başlığı altında bütünleşmeleri, bir ittifak arayışının kanıtı olarak sayılabilir. Bu çerçevede, Kongre kapsamı içinde siyasi bağımsızlığın iktisadi bağımsızlıkla birleştirilmesi ve Türk girişimcisinin güçlendirilmesi en temel hedeflerdi.
Kongrede milliyetçi ve liberal politikaların temelleri benimsenmişti. Gerçekten, 1923-29 dönemi tüm dünyada görüldüğü gibi liberal politikaların uygulandığı bir dönem olmuştur. Bunun nedeni, uygulanan politikaların, özel girişim öncülüğünde ve dışa açık bir ekonomik yapı içinde gelişmesiydi. Dışa açık politikaların benimsenmesinin bir diğer nedeni ise Lozan Antlaşmasının iktisadi hükümleriydi. Antlaşmanın eki olan ticaret sözleşmesi, 1916 yılında Osmanlı gümrük tarifelerinin beş yıl daha yürürlükte kalmasını ve yeni yasaklar getirilmemesini öngörüyordu. Bu nedenle, 1929 yılına kadar gümrük tarifelerinde artışlar gerçekleştirilememiştir.
1923-29 yılları arasında devlet özel girişimi teşvik etmek için yoğun çaba harcamıştır. Bu amaçla yapılanların başında, devlet tekelleri kurularak daha sonra bunların işletmesini özel sektöre devretmek gelmektedir.
Ayrıca, bu dönemde, milli sanayii geliştirmek için Teşvik-i Sanayi Kanunu ile birlikte çeşitli hammaddelerin ithalatını kolaylaştıran gümrük tedbirleri alınmıştır. Milli bankalar kurularak (İş Bankası, Tütüncüler Bankası ve Sanayi ve Maadin Bankası), İstanbul ticaret ve tahıl borsası açılmıştır. Bu dönemde anonim şirketlerin kurulmaları da kolaylaştırılmıştır. Madenler ve sigara üretimi devletleştirilerek milli üretime dönük bir biçimde işletilmeye başlanmış, şeker fabrikaları için teşvik kanunu çıkartılmıştır. Ancak, bu dönemde, devletin en az düzeydeki müdahaleci tutumuna rağmen, özel sektör istenilen gelişmeyi sağlayamamıştır.
Tüm dünyayı iktisadi açıdan büyük bir çıkmaza sokan 1929 dünya iktisat bunalımı ise liberal iktisat politikalarını izleyen ülkemizi de etkilemiştir. Bu dönemde, Türk parasının değerinin düşmesi sonucu, tarım ürünlerimizin dünya piyasalarında fiyatları düşmüştür. 1924-1929 döneminde GSMH yılda ortalama yüzde 10,9, sınai üretim ise yüzde 8,5 oranında artış kaydetmiştir. Bu sonuç, üretim kapasitesine yapılan ilavelerden çok, geçmişte meydana gelen kapasite boşluklarının kullanılmasının bir sonucudur. Bu dönemde tarımsal üretimde görülen hızlı artış ise, aktif nüfusun savaş sonrasında toprağına geri dönmesinden kaynaklanmıştır.
1930 yılından sonra tüm dünyada, devletçi, müdahaleci ve korumacı politikalara yönelinmeye başlanmıştır. Türkiye de bu doğrultuda hareket ederek, bunalımdan çıkmak ve iktisadi genişlemeyi sağlamak amacıyla çeşitli tedbirler almıştır. Öncelikle, 1930 yılında Merkez Bankası kurulmuş ve Türk Parasını Koruma Kanunu TBMM'de kabul edilmiştir. 1931 yılında ise ithalata kota konulması ve ihracatın denetlenmesi hakkında çıkan kanunla korumacılığın ilk adımları atılmıştır. Yine aynı yıl, Sanayi Kongresi düzenlenmiş, bunu takiben, 1932 yılında iktisadi hayatta devletin denetimini artıran bir dizi kanun çıkarılmıştır. 1933 yılında ise, Sümerbank'ın kurulması ve Mevduatı Koruma Kanunu ile Ödünç Para Verme İşleri Kanunlarının kabul edilmeleri başlıca iktisadi olaylardır. Devlet bu tarihte ilk defa faiz oranlarını belirlemeye başlamıştır.
Devletin iktisadi hayata girişi, doğrudan doğruya devlet işletmeciliğine başlaması, 1934-1938 yılları arasında uygulanan Birinci Beş Yıllık Sanayi Planı ile başlamaktadır. Bu plan döneminde, öncelikle, büyük kısmı yabancıların elinde bulunan demiryolları, Tramvay, Tünel Şirketi, Zonguldak Kömür Şirketi, İzmir Telefon Şirketi millileştirilmiş ve kamulaştırılmıştır.
Birinci Beş Yıllık Sanayi Planı döneminde toprak reformu yapılarak tarıma teşvik sağlanmış ayrıca hammaddesi yurtiçinde bulunan malları işleyecek sanayi kuruluşları ile devletçe finanse edilmesi mümkün olan kuruluşların kurulmasına öncelik verilmiştir.
Birinci Beş Yıllık Sanayi Planının başarılı uygulaması ve hedeflere ulaşılması üzerine 1938 yılında İkinci Beş Yıllık Sanayi Planı hazırlanmıştır. Bu planın uygulanacağı yıllarda II. Dünya Savaşının başlamış olması devletin savaş ekonomisine uygun bazı tedbirler almasına yol açmıştır.
II. Dünya Savaşı dönemine, olası bir tehlikeye karşı savaş ekonomisi uygulanmıştır. Bu çerçevede, hükümete, olağanüstü koşullarda fiyat saptama, özel işletmelere el koyma, zorunlu çalıştırma gibi araçlarla, ekonomiye doğrudan müdahale yetkisi veren 1940 Milli Koruma Kanunu ile, devlet gelirlerini artırmak için Varlık Vergisi Kanunu çıkarılmıştır. Varlık Vergisi Kanunu 1942 yılında gördüğü yoğun tepkiler nedeniyle yürürlükten kaldırılmıştır.
Savaşın bitmesi ve tüm dünyada liberal politikaların etkin olmaya başlamasıyla birlikte Türkiye'de de bazı değişiklikler olmaya başlamıştır. Çok partili sisteme geçişle birlikte başlayan liberal akım, 1945-1950 yılları arasında, Türk ekonomisinde devlet müdahaleciliğinin belirli sınırlar içinde tutulması ve daha liberal bir ekonomi uygulanması yolundaki girişimleri ön plana çıkarmıştır.
1946 yılında yapılan devalüasyon ile TL'nin değeri yüzde 53,6 oranında düşürülerek 1 Amerikan Dolar karşılığı 2,80 TL olarak kur sabitlenmiştir. Bu dönemde yapılan devalüasyonun nedeni, savaş sonrası uluslararası fiyat düzeylerine ve yeni ekonomi politikalarına uyum sağlayarak ihracatı artırmaktır. Ancak, bu devalüasyon istenilen sonuçları vermemiş, ithalattaki aşırı artışlar, birikmiş olan döviz rezervleri ve daha sonra dış yardımlarla finanse edilerek 1953 yılına kadar sürmüştür.
Türk ekonomisini dar kalıplardan ve kısır kaynaklardan kurtarmak için 1947 yılında liberal karakterde bir Kalkınma Planı (1948-1952) hazırlanmıştır. Bu planda özel kesime büyük önem verilmiştir. Planın 1948-1952 dönemi için öngördüğü toplam harcama miktarında en büyük payı yüzde 44 ile ulaştırma almıştır. Bu dönemde ulaştırma sektöründe ağırlık verilen kesim demiryollarından ziyade karayolları olmuştur.
Tarım ve tüketim malları sanayine önem veren, özel girişimin öncülüğünü savunan ve dış ticaret ile kambiyo rejimlerinde serbestleşmeyi öngören bu stratejiler, 1947 yılında üye olunan IMF ve Dünya Bankası gibi kuruluşların görüşleriyle de uyumlu idi. Yine de, 1947 yılından itibaren askeri ve 1948 yılından itibaren ekonomik yardımlar alan Türkiye'nin 1945-1950 yılları arasında reel GSMH' sinde istenilen büyüme sağlanamamıştır.
1950-1953 döneminde gerek tarımda gerekse sanayileşmede önemli gelişmeler sağlanmıştır. Tarımın makineleşmesi, kredi imkanları ve tarım için belirlenen yüksek fiyat politikası ile birlikte iklimin elverişli olması, bu dönemde tarım üretimini artırmıştır. Aynı zamanda, yabancı sermaye girişini kolaylaştırıcı uygulamalar, para arzının artırılması, ithalatın sınırlandırılması ve dış krediler ile yardımlar sayesinde de hızlı bir gelişme gözlenmiştir. Bu dönemde, büyük kamu yatırımlarına ağırlık verilmiştir.
1954'den sonra plansız yatırımların yapılması nedeniyle artan ithalatın finansmanında, dış yardımlara paralel olarak döviz rezervlerinin kullanılması sonucu zorluklarla karşılaşılmıştır. Dış ticaret hadleri aleyhimize gelişirken, fiyatların hızla artması ile birlikte ekonomik büyüme geçen dört yıla göre aynı oranda olmamıştır.
Bankaların tarım ve sanayi sektörüne açtığı kredilerin yükseltilmesi yanında plansız yatırımların yapılması ve 1956 yılında Milli Koruma Kanunu'nun yeniden yürürlüğe konulması sonucunda, fiyatlar üzerinde suni bir baskı yaratılmış, enflasyon körüklenmiştir.
1958 yılında tekrar ekonomik istikrarı sağlamak için sıkı para ve maliye politikaları ve ihracatı teşvik tedbirleri gibi bir takım ekonomik tedbirler alındıysa da enflasyonist gidiş önlenememiştir.
Bu ekonomik koşullarda, siyasi bunalımla birlikte 1960 yılında yeni bir Anayasa hazırlanarak, uzun vadeli bir ekonomik planın yapılması çalışmalarına yeniden başlanmıştır. Bunun için ilk önce 1960 yılında Devlet Planlama Teşkilatı kurulmuştur. Ayrıca, 1958 yılında alınan istikrar önlemleri, 27 Mayıs 1960'dan sonra eskisinden daha sıkı bir biçimde uygulanmaya devam etmiştir. 1962 yılında ise, bir yıl süreli bir plan hazırlanmış ve planın başarılı olması üzerine, bundan sonra, beş yıllık planlar hazırlanmaya başlanmıştır.
1963-1967 yılları arasındaki Birinci Beş Yıllık Kalkınma Planı ile 1968-1972 yıllarını kapsayan İkinci Beş Yıllık Kalkınma Planı ekonomik ve siyasi bunalımların sonunda istikrarlı bir büyüme hızı ve kalkınma sağlanması amacıyla 15 yıllık bir perspektif içinde hazırlanmıştır. Bu iki dönem içinde 10 adet yıllık program da uygulanmıştır. Bu 15 yıllık perspektif içinde başlıca hedefler şöyle sıralanabilir:
- Yılda yüzde 7'lik bir büyüme sağlanması,
- İstihdam sorunun çözümlenmesi,
- Dış ödemeler dengesinin sağlıklı bir yapıya kavuşturulması,
- Her alanda yeterli sayıda ve üstün nitelikli bilim adamı ve teknik eleman yetiştirilmesi,
- Bu hedeflerin sosyal adalet ilkesiyle uyumlu bir biçimde sağlanması.
Bu hedefler çerçevesinde ele alınan Birinci Beş Yıllık Kalkınma Planının yürürlüğe konulmasıyla, ithal ikameci sanayileşme de yeni bir evreye girmiştir. Sıkı maliye ve para politikaları, kaynakların tam olarak kullanılmasına ve en iyi biçimde tahsisine engel olan enflasyonist ve deflasyonist eğilimlerin gelişmesini önleyecek biçimde tespit edilmiştir. Kamu yatırımlarının, vergiler, kamu teşebbüslerinin yaratacağı fonlar ve dış alemden sağlanacak kaynaklar gibi gerçek tasarruflarla finanse edilmesi öngörülmüştür. Ayrıca, para ve kredi politikaları, özel sektör yatırımlarının gerçek kişi ve kurum tasarrufları ile finansmanını mümkün kılacak biçimde tespit edilmiştir.
Bu planın öngördüğü dönem sonunda Türk ekonomisinde şu gelişmeler olmuştur: Sanayi için yıllık yüzde 12,3 gelişme hızı öngörülmüş, bu oran yüzde 10,6 olarak gerçekleşmiştir. Dış finansman kaynaklarının hedeflenen ölçüde sağlanamamış olması ve tarım kesiminin gelişiminin büyük ölçüde hava şartlarına bağlı bulunması nedeniyle yüzde 7'lik büyüme hızına ulaşılamamış, yılda ortalama yüzde 6,5 oranında büyüme gerçekleştirilmiştir.
Toplam yatırımların GSMH içindeki payı başlangıç yılı olan 1963'te yüzde 18'e yükselmiştir. Kamu gelirleri artmış olmakla birlikte öngörülen seviyeye ulaşılamamış; bu da kamu harcamalarının kısılması sonucunu doğurmuştur. Ödemeler dengesi açığı ise, ihracatın düşünülen seviyenin üstünde gerçekleşmesi nedeniyle plan hedefinin altında kalmıştır.
Bu plan döneminde yatırımları ve ihracatı teşvik amacıyla bazı kanunlar çıkarılmıştır. Yatırımları teşvik amacıyla Gelir Vergisi Kanununa eklenen bazı maddelerle kalkınmada öncelikli yörelerde daha yüksek oranlarda yatırım indirimi uygulamasına başlanmış ve Vergi Usul Kanununa eklenen bir madde ile hızlandırılmış amortisman yöntemine geçilmiştir. Yatırımlarda kullanılacak hammaddelerin ithalatını kolaylaştırıcı gümrük indirimleri gibi kolaylıklar sağlanmıştır. İhracatı teşvik için ise, ihracatta vergi iadesi uygulaması başlatılmıştır.
1968-1972 yılları arasında uygulaması gerçekleştirilen İkinci Beş Yıllık Kalkınma Planını birinci plandan farkı çok kesimli olmasıdır. Tarım, madencilik, imalat sanayi, inşaat, hizmetler ve kamu kesimi tek tek ele alınırken, plan ulusal ve uluslararası kesim olmak üzere ikiye ayrılmıştır. Bu planın amacı, Türk ekonomisinde hızlı bir gelişme sağlamak ve bu gelişmeyi sürekli hale getirmektir. Ayrıca, bu planın birinci plandan farklı olarak sanayi sektörüne özel bir önem verdiği görülmektedir. İkinci Beş Yıllık Kalkınma Planında sanayi sektörü, ekonomik büyüme için "sürükleyici sektör" konumuna geçmektedir.
Bu plan döneminde, bir taraftan "ithalat" yerine "yerli üretim" ikame edilirken, diğer taraftan "ara mallar" üretimi önem kazanmıştır. Ayrıca, vergi iadesi, döviz tahsislerine öncelik tanınması gibi ihracat teşviklerine önem verilmiş, ihracatçı birlikleri kurulmuştur.
Birinci ve ikinci planda öngörülen kalkınma hızları eşit olmakla birlikte, Birinci Planda hizmetler kesimi için öngörülen kalkınma hızı yüzde 7,2'den yüzde 6,8'e indirilmiştir. Her iki planda temel sektörlerin payları öngörülen yönde gelişmekle birlikte beklenenden daha düşük seviyede olmuştur. Yatırımların sektörlere dağılımına baktığımızda, ikinci planın imalat sanayi, ulaştırma ve turizm yatırımlarına ağırlık verdiği görülmektedir.
Üçüncü Beş Yıllık Kalkınma Planı 1973-1977 yıllarını kapsamakta ve onbeş yıllık uzun dönemli bir perspektifin üçüncü kısmını oluşturmaktadır. Türkiye ile AT arasında 1963 yılında imzalanan Ortaklık Anlaşmasının 1 Ocak 1973 yılında kanuni olarak yürürlüğe girmesi ile birlikte gümrük indirimlerinin gerçekleşmesi ve geçen on yıllık dönem içinde ulaşılan sonuçlar ve karşılaşılan sorunlar, özellikle sanayide hedeflenen artış hızının gerçekleştirilememesi, belirli bir yapısal değişikliği zorunlu kılmıştır. Bu yüzden plan onbeş yıllık bir perspektif içerisinde değil, yeniden hazırlanan ve 22 yılı kapsayan yeni bir stratejinin ilk dilimi olarak hazırlanmıştır. 1973-1995 yıllarını kapsayan bu yeni stratejiyle ulaşılmak istenen başlıca hedefler şunlardır:
-GSMH'nin yılda ortalama yüzde 9 dolayında artması,
- Sanayinin milli gelir içindeki payının yüzde 23'ten yüzde 40'a çıkarılması, buna karşılık tarım kesiminin payının yüzde 28'den yüzde 10'a indirilmesi,
- Toplam çalışanlar içinde sanayi kesiminin payının yüzde 11'den yüzde 22'ye yükseltilmesi, tarım kesiminin payının ise yüzde 60'tan yüzde 20'ye düşürülmesi.
Üçüncü Beş Yıllık Kalkınma Plan döneminin belirgin niteliklerinden birisi, başta altyapı olmak üzere, ekonominin darboğazlara girmesidir. Bunun temelinde 1960-1973 döneminde kesintisiz büyümeyi sağlayan ithal ikameci stratejilerin bulunduğu görülmektedir. İthal ikameci politikalar dayanıksız tüketim mallarına (işlenmiş gıda ürünleri, tekstil gibi) yönelik olduğu sürece büyüme devam etmiş, fakat 1960'ların ortalarından itibaren ithal ikameci politikalar dayanıklı tüketim malları (taşıtlar, beyaz eşya...) ve ara mallar (çelik, rafine edilmiş ürünler, petrokimya ürünleri...) hedef alındığında elde edilen sonuçlar tatmin edici olmaktan uzak kalmıştır. Sınırlı iç piyasa ve ihracata yönelmedeki yetersizlik, sermaye yoğunluğu daha yüksek yatırımlardaki artış ve sınırlı kapasite kullanımları, büyüme hızının sürdürülmesini gittikçe daha yüksek maliyetli hale getirmiştir. 1973-1974 yılları arasında dört katına çıkan petrol fiyatları Türkiye'yi derinden etkilemiştir. Ardarda gelen hükümetler, birinci petrol şokundan önce yavaşlama eğilimine giren ekonomik büyüme hızını artırmak için, en azından başlangıçta, genişletici politikalar izlemişlerdir. Kamu sektörü yatırımları hızla büyümüştür. Ancak, aynı dönemde tüketim sınırlanamadığından, bu politika, reel olarak yüzde 8 gibi bir büyüme sağlanmasına rağmen istikrarsızlığa sebep olmuştur.
1970'lerin sonuna doğru ulusal tasarruflar ve yatırımlar arasındaki uçurum genişlemiştir. İthalat, durgun ihracat karşısında hızla büyümüştür. Kamu İktisadi Teşebbüslerinin dengesi çarpıcı bir şekilde bozulmuştur. Bunun sonucunda bütçe açığı büyümüş ve enflasyonda hızlı bir artış olmuştur. Cari işlemler dengesi önemli ölçüde açık vermiştir. Bu açık, 1977'de GSMH'nin yüzde 8'ine ve döviz gelirlerinin yüzde 92'sine ulaşmıştır. Bu açıklar özel yabancı sermaye ve rezervlerle finanse edilmiştir. Fakat bu finansman şekli, dış borçların artması, borçlanma yapısının bozulması ve konvertibl döviz rezervlerinin azalması şeklinde üç alanda kötüleşmeye neden olmuştur. Bu ekonomik dengesizlikler sonucunda 24 Ocak 1980 Ekonomik İstikrar Kararları alınmıştır
